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A Carta da Democracia

Fernando Perlatto - Janeiro 2009
 

Lopes, J√ļlio Aur√©lio Vianna. A Carta da Democracia. O processo constituinte da ordem p√ļblica de 1988. Rio de Janeiro: Topbooks, 2008. 257p.

O ano de 2008 foi marcado por diversos eventos que buscaram rememorar os vinte anos da Constitui√ß√£o de 1988. Ainda que tenha recebido aten√ß√£o dos meios de comunica√ß√£o, a celebra√ß√£o da "Constitui√ß√£o cidad√£" - como a definiu Ulysses Guimar√£es, presidente da Assembleia Constituinte - foi ofuscada pela celebra√ß√£o de outras datas, com destaque para os 200 anos da chegada da fam√≠lia Real ao Brasil. Independente disso, o fato √© que 2008 foi marcado por diversos eventos e publica√ß√Ķes [1], cujo intuito era analisar n√£o somente os anos que testemunharam o processo constituinte, como tamb√©m as consequ√™ncias da Carta de 88 para a vida dos brasileiros, contribuindo, desta forma, para proporcionar - junto a outros trabalhos essenciais que foram produzidos, seja no calor dos acontecimentos [2], seja posteriormente, como objeto de reflex√£o acad√™mica mais acurada [3] - uma melhor compreens√£o deste per√≠odo, que constituiu um marco para a constru√ß√£o da democracia no Brasil.

A Carta da Democracia deve ser compreendida como mais um esfor√ßo neste sentido, na medida em que o autor procura analisar a din√Ęmica dos quase vinte meses que marcaram o processo de elabora√ß√£o da Constitui√ß√£o de 1988, que se estendeu de fevereiro de 1987 a setembro de 1988. O livro conta com "Pref√°cio" de Bernardo Cabral, relator geral da Assembleia Constituinte, que define a obra como "o mais completo, isento e bem elaborado dentre todos [os trabalhos] de que tenho tomado conhecimento em torno dos momentos da Assembleia Nacional Constituinte" (p.15-6). Dividindo seu livro em sete cap√≠tulos, al√©m de um anexo contendo declara√ß√Ķes de diversas lideran√ßas partid√°rias quando do encerramento do processo constituinte, o autor vale-se de fontes bibliogr√°ficas, jornais da √©poca e dos Anais da Assembleia Nacional Constituinte para reconstituir aqueles meses decisivos que marcaram a redemocratiza√ß√£o do Brasil e culminaram na elabora√ß√£o da "Carta da Democracia".

Desde o início da obra, Lopes faz questão de destacar as dificuldades enfrentadas no decorrer do processo, apontando para as divergências existentes entre os atores políticos em torno do caráter e do procedimento constituinte. Enquanto determinados setores defendiam a tese de que a feitura da Constituição caberia aos deputados federais e senadores eleitos em 15/11/1986, outros sustentavam a ideia de que este processo deveria ser conduzido por uma Assembleia Constituinte eleita exclusivamente para tal.

A primeira ideia, conforme destacado por Lopes, sagrou-se vencedora, e, a despeito das cr√≠ticas que permaneceram durante todo trabalho constituinte, a experi√™ncia brasileira logrou ser singular -¬†com o precedente apenas da¬†Espanha, em 1978 -, na medida em que a Constitui√ß√£o (Poder Constituinte Origin√°rio) acabou por ser elaborada pelo poder constitu√≠do. Em consequ√™ncia desta decis√£o, os 559 membros do Congresso Nacional empreenderam o trabalho de elabora√ß√£o da Constitui√ß√£o pari passu √†s atividades por eles desenvolvidas como deputados e senadores, imprimindo determinada din√Ęmica ao processo cujas conseq√ľ√™ncias n√£o tardariam a aparecer.

J√ļlio Lopes realiza um minucioso trabalho, visando perceber os embates que permearam todo o procedimento constituinte, cujo desenho inicial objetivava a formula√ß√£o da Carta em quatro momentos: os constituintes iniciariam seus trabalhos em 24 subcomiss√Ķes tem√°ticas, cujas propostas seriam enviadas para 8 comiss√Ķes e, findos os trabalhos das mesmas, suas formula√ß√Ķes seriam encaminhadas para uma "comiss√£o de sistematiza√ß√£o", que, finalmente, organizaria um projeto de Constitui√ß√£o para ser votado pelo conjunto dos constituintes no plen√°rio. Conforme bem observado pelo autor, o "√ļnico instituto trazido pelo regimento interno, enriquecedor do caldo de cultura pol√≠tica na Assembleia" (p. 38), constituiu-se nas 122 emendas propostas pela iniciativa popular √† Mesa Diretora, que, ap√≥s a verifica√ß√£o, admitiu 83 delas por atender √†s exig√™ncias regimentais da Constituinte. A quantidade de assinaturas mobilizadas para a inclus√£o das emendas populares no processo corrobora a id√©ia da exist√™ncia de um contexto marcado pela mobiliza√ß√£o popular, configurando um momento, como bem observado por Bernardo Cabral, "em que a atividade pol√≠tica era res publica, coisa de todos, de todos n√≥s, brasileiros" (p. 14).

Buscando lograr o dif√≠cil exerc√≠cio de combinar a descri√ß√£o das fontes coligidas com a dimens√£o anal√≠tica do processo constituinte como um todo, o autor se vale de duas clivagens - que ele denomina como ideol√≥gica (exame do espectro constitu√≠do entre esquerda e direita, de acordo com suas posi√ß√Ķes frente √† democracia pol√≠tica e √† propriedade privada) e institucional (an√°lise da trajet√≥ria pol√≠tica dos parlamentares constituintes, buscando sopesar se elas ocorreram em institui√ß√Ķes p√ļblicas ou privadas) -, de modo a identificar os acordos e embates ocorridos nas etapas que antecederam a formula√ß√£o da Carta de 88. Neste sentido, √© relevante destacar a import√Ęncia conferida por J√ļlio Lopes ao centro pol√≠tico neste processo, na medida em que as opera√ß√Ķes pol√≠ticas de envergadura na Assembleia s√≥ poderiam ter √™xito caso contassem com as express√Ķes centristas, independentemente do setor ideol√≥gico do qual adviesse a iniciativa pol√≠tica.

Conforme destacado pelo autor, durante mais de um ano, nenhum dos partidos pol√≠ticos da Assembleia privilegiou o debate institucional, em torno de tem√°ticas como o sistema e/ou forma de governo e o sistema eleitoral e partid√°rio, privilegiando as discuss√Ķes conjunturais, relativas ao mandato presidencial do Governo Sarney, talvez como consequ√™ncia do funcionamento concomitante do Congresso Nacional e da Assembleia Constituinte.

A esta "tend√™ncia conjunturalizante", que atravessou todo o processo constituinte, vieram a se somar outras pr√°ticas - tais como o privil√©gio dos membros individuais em detrimento das bancadas partid√°rias nas comiss√Ķes e subcomiss√Ķes tem√°ticas e a elabora√ß√£o fragment√°ria da futura Constitui√ß√£o (visto que os debates ocorriam nas comiss√Ķes, sem qualquer conex√£o com as discuss√Ķes efetuadas nas demais) - que conduziram o processo constituinte a um quadro de "incerteza absoluta" e "paralisia decis√≥ria", marcado pelas dificuldades de obter consensos pol√≠ticos sobre a ordem p√ļblica. Os diversos impasses ("buracos negros") surgidos em decorr√™ncia dos problemas acima destacados impediram a formula√ß√£o de um texto consensual b√°sico durante todo o primeiro ano de funcionamento da Assembleia, o que acarretou o truncamento dos tr√Ęmites constituintes e o descumprimento de todos os cronogramas antes estabelecidos.

Apesar dessas dificuldades, duas demandas veiculadas pelos constituintes de v√°rios partidos estiveram presentes em todas as subcomiss√Ķes, segundo o autor: uma inspira√ß√£o descentralizante do Estado e outra antidiscriminat√≥ria dos cidad√£os, a despeito das diferen√ßas encontradas entre as posi√ß√Ķes pol√≠ticas. Conv√©m ressaltar, entretanto, que, por n√£o possu√≠rem qualquer referencial comum, os debates ali desenvolvidos produziram incongru√™ncias entre si, aumentando as diverg√™ncias no processo constituinte. Conforme destacado por Lopes, este quadro de "paralisia decis√≥ria" apenas come√ßou a se modificar na etapa de sistematiza√ß√£o, cuja relatoria coube a Bernardo Cabral. Esta fase do processo constituinte testemunhou a combina√ß√£o da tend√™ncia, ainda dominante, de multiplica√ß√£o de diverg√™ncias com a tend√™ncia, ainda que embrion√°ria, de articula√ß√Ķes entre as lideran√ßas partid√°rias.

Ao analisar este momento fundamental da elabora√ß√£o constitucional, J√ļlio Lopes procura ressaltar a import√Ęncia do surgimento do denominado "Centr√£o" - movimento composto por lideran√ßas constituintes de centro (do PMDB, PTB, PL), centro direita (do PMDB, PFL, PDS) e direita (do PDS), que valorizava a participa√ß√£o individual em detrimento das bancadas partid√°rias - para a modifica√ß√£o dos rumos do processo constituinte. Quando o tema da ordem p√ļblica foi objetivamente colocado para a Assembleia, estes setores partid√°rios, n√£o selecionados pelo centro esquerda durante as reuni√Ķes tem√°ticas e sistematizadoras, se articularam para intervir no processo. O "Centr√£o", de acordo com Lopes, estabeleceu-se como uma coaliz√£o de veto, orientada por um consenso negativo sobre a ordem pol√≠tica a ser instaurada no Pa√≠s, cujo ponto program√°tico comum relacionava-se √† rejei√ß√£o do ordenamento constitucional proposto pela comiss√£o de sistematiza√ß√£o e pelo desejo de conferir maior espa√ßo ao mercado na ordem constitucional a ser estabelecida.

A partir deste momento, segundo o autor, a paralisia decis√≥ria prosseguia n√£o mais pela fragmenta√ß√£o pol√≠tica generalizada verificada na etapa anterior, mas pela contraposi√ß√£o entre os campos do centro esquerda e do centro direita no plen√°rio da Assembleia Nacional Constituinte. Em decorr√™ncia das dificuldades enfrentadas, dois movimentos asseguraram a institui√ß√£o de mecanismos verticais para a produ√ß√£o de amplo consenso da√≠ em diante, no processo constituinte: em primeiro lugar, a negocia√ß√£o entre as lideran√ßas da sistematiza√ß√£o e as do "Centr√£o" por meio de concess√Ķes m√ļtuas e, em segundo lugar, o reposicionamento dos setores centristas, que, afastando-se dos setores mais √† direita, buscavam se projetar como fiadores de compromissos amplos na Assembleia.

Conforme destacado por Lopes, estes dois movimentos contribu√≠ram para o "fortalecimento inusitado" do presidente da Assembleia Constituinte, Ulysses Guimar√£es, que passou a ser encarado como o tertius capaz de produzir consensos b√°sicos sobre a ordem p√ļblica. Bernardo Cabral, agora relator geral da Assembleia, tamb√©m teve sua import√Ęncia pol√≠tica especialmente acrescida neste contexto. Desta forma, a Constitui√ß√£o foi elaborada no plen√°rio da Assembleia, com o consenso sendo estabelecido concomitantemente √†s vota√ß√Ķes, implicando o fortalecimento dos partidos mediante as reuni√Ķes do Col√©gio de L√≠deres e a verticaliza√ß√£o do processo decis√≥rio.

Ao situar a forma√ß√£o de maiorias constituintes, J√ļlio Lopes aponta o fato de o compromisso pol√≠tico formalizado no processo ter se constitu√≠do em um "consenso perif√©rico sobre a ordem p√ļblica" (p. 175-6). Isto quer dizer que, embora as for√ßas pol√≠ticas da Assembleia tivessem conseguido construir amplos consensos sobre a generalidade dos temas da ordem p√ļblica, elas n√£o o fizeram sobre o eixo da ordem pol√≠tica, sobretudo no que tangeu ao tema do sistema de governo. Em consequ√™ncia disso, a Constitui√ß√£o de 1988 n√£o encerrou politicamente o ciclo da transi√ß√£o democr√°tica, o que s√≥ veio a ocorrer em 1993, quando a popula√ß√£o brasileira optou pelo regime presidencial de governo.

Entretanto, o autor faz quest√£o de ressaltar que, apesar de a transi√ß√£o democr√°tica ter sido conclu√≠da, ela continua padecendo de um n√ļcleo institucional fraco, na medida em que diversos institutos parlamentaristas - sobretudo as medidas provis√≥rias - permaneceram no sistema pol√≠tico brasileiro, tendo como principal consequ√™ncia a hipertrofia do Executivo sobre o Legislativo, dificultando qualquer possibilidade de iniciativa pr√≥pria deste poder. Al√©m desta caracter√≠stica,¬†de acordo com o autor, o processo constituinte configurou uma nova imbrica√ß√£o entre Estado e sociedade civil, invertendo o sentido pol√≠tico do regime militar - caracterizado, seguindo a defini√ß√£o de Schimitter, de "regime autorit√°rio-burocr√°tico" -, moldando um regime democr√°tico-burocr√°tico, caracterizado pela proje√ß√£o de interesses coletivos sobre o Estado, instrumentalizado pelos movimentos sociais para a pr√≥pria auto-organiza√ß√£o.

Al√©m desta an√°lise pormenorizada do processo constituinte, J√ļlio Lopes procura responder a determinados questionamentos referentes √† Constitui√ß√£o de 88, entre os quais conv√©m destacar dois, √† guisa de exemplo. O autor fornece algumas interessantes explica√ß√Ķes acerca dos motivos que permitiram a elabora√ß√£o de uma Constitui√ß√£o progressista, mesmo em um cen√°rio marcado pela predomin√Ęncia de congressistas conservadores. Lopes destaca, neste sentido, a import√Ęncia da ampla incid√™ncia das emendas populares no processo constituinte e a desarticula√ß√£o das for√ßas pol√≠ticas de centro direita e direita por ao menos um ano na dura√ß√£o do processo. Mais ainda, o autor oferece uma interessante sugest√£o sobre os motivos da forte presen√ßa da dimens√£o jur√≠dica na "Carta da Democracia", sublinhando a presen√ßa majorit√°ria de membros da Assembleia cuja carreira pol√≠tica se baseava em postos-chave para a regula√ß√£o estatal, bem como, principalmente, a percep√ß√£o do direito como fiador de consensos entre a tend√™ncia publicista e participativa da sistematiza√ß√£o e a tend√™ncia privatista e modernizante do "Centr√£o".

Al√©m destas explica√ß√Ķes, o autor contribui para desmistificar algumas quest√Ķes relacionadas ao processo constituinte, entre as quais destacamos tr√™s. Em primeiro lugar, Lopes nega a id√©ia de uma enorme presen√ßa do Estado e do mercado na Constitui√ß√£o de 88, destacando o fato de o texto ter sido constru√≠do atrav√©s de concess√Ķes m√ļtuas entre os defensores destes dois polos, edificando um padr√£o de parcerias entre ambos, sob a responsabilidade do Estado. Em segundo lugar, para o autor, a Constitui√ß√£o resultou, basicamente, do consenso pol√≠tico entre o centro esquerda e o centro direita, questionando, desta forma, o argumento corrente segundo o qual a Constituinte teria sido hegemonizada ou pelo centro esquerda ou pelo "Centr√£o". Por fim, ele problematiza a no√ß√£o corrente acerca da participa√ß√£o do PT no processo, destacando polemicamente que, malgrado a ret√≥rica, o partido se integrou efetivamente ao conjunto da ordem p√ļblica delineada pelos amplos acordos pol√≠ticos.

No final de sua obra, J√ļlio Lopes ressalta o fato da Constitui√ß√£o de 1988 ter se estabelecido como "uma engenharia pol√≠tica inacabada", que, a despeito da estrutura√ß√£o institucional inovadora, n√£o conseguiu lograr uma disciplina espec√≠fica para os partidos pol√≠ticos e, principalmente, para a Presid√™ncia da Rep√ļblica, devido √† perman√™ncia do mecanismo das medidas provis√≥rias. O autor conclui destacando a necessidade da realiza√ß√£o de uma reforma pol√≠tica que, al√©m de p√īr fim a este mecanismo, venha a estabelecer a fidelidade partid√°ria, "uma exig√™ncia inadi√°vel para nossa vida democr√°tica" (p. 242). Neste ponto, conv√©m destacar que, ainda que n√£o seja o objetivo central do autor, esperava-se chegar ao final de uma obra t√£o bem documentada e analisada com uma proposta normativa menos t√≠mida diante dos enfrentamentos ainda colocados para a democratiza√ß√£o pol√≠tica e social do pa√≠s, relacionada, por exemplo, √† expans√£o e execu√ß√£o com maior periodicidade dos mecanismos de participa√ß√£o popular previstos na Constitui√ß√£o.

Devido √† profunda pesquisa emp√≠rica e √† acurada dimens√£o anal√≠tica, esta obra de J√ļlio Lopes constitui um instrumento indispens√°vel para a compreens√£o dos anos que antecederam a realiza√ß√£o da Constitui√ß√£o de 1988, bem como para pensar acerca das suas implica√ß√Ķes e dilemas colocados na contemporaneidade. A reflex√£o em torno da "Carta da Democracia", como bem evidenciado pelo trabalho, deve ser permanente e cuidadosa, visto que, a despeito dos limitados avan√ßos em algumas quest√Ķes essenciais - cujo exemplo maior √© a quest√£o agr√°ria -, a Constitui√ß√£o de 88 tem contribu√≠do para colocar em outro patamar a disputa pol√≠tica e social no pa√≠s, acumulando for√ßas para os partidos e movimentos progressistas ampliarem a luta para o necess√°rio aprofundamento da democracia brasileira.

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Fernando Perlatto é mestrando do Iuperj e pesquisador do Cedes (Centro de Estudos Direito e Sociedade) desta instituição.

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Notas

[1] Talvez o exemplo mais significativo neste sentido tenha sido o simp√≥sio especial realizado sobre o tema no 32¬ļ Encontro da Associa√ß√£o Nacional de P√≥s-Gradua√ß√£o e Pesquisa em Ci√™ncias Sociais (Anpocs), cujo resultado foi a publica√ß√£o da obra A Constitui√ß√£o de 1988 na vida brasileira (2008), organizada por Ruben George Oliven, Marcelo Ridenti e Gildo Mar√ßal Brand√£o.

[2] Exemplos desta produção são as obras Travessia - da abertura à constituinte (1986) e A Constituição inacabada (1989), respectivamente, de Luiz Werneck Vianna e Florestan Fernandes.

[3] O trabalho seminal de Gisele Citadino, Pluralismo, Direito e Justi√ßa (1999), √© um entre os m√ļltipos exemplos dessa produ√ß√£o.



Fonte: Especial para Gramsci e o Brasil.

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